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2016-11-22 來源 :公益時報??作者 : 王會賢
2004年6月1日，《基金會管理條例》正式實施，打開了民間資本成立非公募基金會的大門。2016年9月1日，《慈善法》實施，放開公募權(quán);10月，《關(guān)于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費(fèi)用的規(guī)定》發(fā)布;《基金會管理條例(修訂草案征求意見稿)》擬不再區(qū)分公募和非公募基金會。“非公募基金會”的名字即將卸任，但眾多基金會仍會以“非公募”的形態(tài)存在。
從民間資本進(jìn)入基金會領(lǐng)域，到放開公募權(quán)，在這兩個重要結(jié)點(diǎn)之間的12年里，非公募基金會從一個年輕的社會組織形態(tài)，迅速發(fā)展到現(xiàn)在不僅數(shù)量占絕對優(yōu)勢，在社會建設(shè)中發(fā)揮的作用亦日趨重要。
在2016年這個結(jié)點(diǎn)，我們回顧非公募基金會發(fā)展的12年，作為總結(jié)，也作為新起點(diǎn)。
2004—2005：
雙重管理下初登舞臺
上世紀(jì)80年代，中國開始出現(xiàn)基金會，但隨后的發(fā)展并不迅速。2003年全國基金會數(shù)量954個，2004年減少到892個(據(jù)《2004年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》)。
原來成立基金會的最低注冊資金要求是10萬元，2004年正式實施的《基金會管理條例》(以下簡稱《條例》)將注冊資金提高到全國性公募基金會不低于800萬，地方性公募基金會不低于400萬，非公募基金會不低于200萬。
2003年“非典“時期捐贈熱情的爆發(fā)，2004年《條例》出臺，尤其是非公募基金會被鼓勵發(fā)展，為個人和企業(yè)投身公益慈善事業(yè)提供了意識和政策兩方面的準(zhǔn)備。
2004年非公募基金會數(shù)量180家，2005年增長至245家，2005年以后，非公募基金會的年增長率都在20%以上(數(shù)據(jù)來自基金會中心網(wǎng))。
與此同時，《條例》實施后，非公募基金會的注冊并非一帆風(fēng)順。2005年6月，本報推出“《基金會管理條例》一周年”系列報道，“河里有石水不平”，各地非公募基金會發(fā)展有欣欣向榮之景，也有不那么順利的情況，雙重管理體制的阻礙也初現(xiàn)端倪。當(dāng)時的廣東省，因為業(yè)務(wù)主管單位問題，咨詢的單位、企業(yè)有二十多家，但一年里只有一家非公募基金會得到審批。為此，廣東省民政廳決定擔(dān)任公益慈善類基金會主管單位，并專門增加了人員編制。
2006—2007：
管理與鼓勵并行
2006年，《基金會年度檢查辦法》和《基金會信息公布辦法》頒布實施。這“兩個辦法”為日后基金會透明化的發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。2007年3月16日，《企業(yè)所得稅法》通過，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除。免稅額度的提高，對非公募基金會的發(fā)展意義重大。
2006年，非公募基金會數(shù)量349家，2007年436家(此處基金會中心網(wǎng)與民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報不同，以后者為準(zhǔn)。民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報部分年份無非公募基金會數(shù)量)。
與此同時，地方性的非公募基金會穩(wěn)步上升，廣東省從2005年的1家非公募基金會上漲到2007年的34家，而北京市的非公募基金會已經(jīng)占據(jù)總數(shù)的75.6%，超過了公募。
但這個階段，非公募基金會剛成立不久，在內(nèi)部管理、項目運(yùn)營等方面仍有很多不足。在北京市2006年基金會年檢中，實際參檢41家非公募基金會，合格的基金會為26家，基本合格的基金會為15家，合格率僅為63.4%。很多基金會的運(yùn)作處于半封閉和不透明狀態(tài)。至于企業(yè)基金會無法獨(dú)立運(yùn)作的問題，比如資金過于依賴企業(yè)、專職人員太少、項目執(zhí)行受企業(yè)/學(xué)校干預(yù)等，則是從非公募基金會開始成立到現(xiàn)在，貫穿始終并且將繼續(xù)存在的問題。
2008—2009：
數(shù)量迅速增長
2007年8月民政部印發(fā)了關(guān)于《全國性民間組織評估實施辦法》的通知。2008年，首批62家符合參評條件的基金會中，有6家獲得最高評級5A級、13家獲得4A級、19家獲得3A級。作為民政部批號為“001”號的國家級非公募基金會，香江社會救助基金會被評為3A級基金會。時至今日，對基金會的評估工作仍在每年有序地進(jìn)行，“等級”也成為公眾衡量一家基金會優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)之一。
2009年，雖然面臨著金融危機(jī)，但歷經(jīng)汶川大地震后的中國慈善事業(yè)卻迎來跨越式發(fā)展，很多企業(yè)考慮選擇設(shè)立非公募基金會。同時財政部、國家稅務(wù)總局、民政部出臺的《公益性捐贈稅前扣除的優(yōu)惠政策》普惠到非公募基金會，又進(jìn)一步促進(jìn)了非公募基金會數(shù)量的增加。
2009年，中國非公募基金會數(shù)量為846家(基金會中心網(wǎng)數(shù)據(jù))，增速亦遠(yuǎn)超公募基金會。 非公募基金會不僅數(shù)量上激增，注冊資金規(guī)模也逐漸擴(kuò)大。以民政部注冊的非公募基金會為例，2008年平均注冊資金上升到7907.5萬元，2009年注冊的10家非公募基金會，有3家超過一億元。
另外，首屆中國非公募基金會發(fā)展論壇的舉辦使得成立5年卻仍在散兵作戰(zhàn)的非公募基金會在這一年開始學(xué)習(xí)走向聯(lián)合。
2010—2011：
捅破制度的天花板
2010年7月8日，由35家基金會發(fā)起成立的基金會中心網(wǎng)正式啟動，預(yù)示著公益慈善信息透明邁入一個新階段。2010年底，民政部發(fā)布《社會組織評估管理辦法》，這是民政部首次以部門規(guī)章的形式對社會組織評估加以規(guī)范，社會組織評估工作從此“有章可依”。
經(jīng)過六年的風(fēng)起云涌，非公募基金會已成為了一支不可小覷的力量。截至2011年9月7日，非公募基金會的數(shù)量達(dá)到1232家，已經(jīng)超過公募基金會的數(shù)量1157家。
2011年，非公募基金會與公募權(quán)的一次交鋒——壹基金非公募轉(zhuǎn)公募終于塵埃落定，成為第一家民間公募基金會。為了在制度上劃開這個小口，李連杰笑稱自己“用盡了前半輩子的人脈關(guān)系”。
2011年4月，另一位探索者曹德旺，向河仁慈善基金會捐贈自己及家人持有的3億股福耀玻璃股票(市值35.5億元)。從宣布股捐到最終財政部發(fā)文允許企業(yè)股捐做慈善，曹德旺奔波了兩年，而直到2016年，隨著《關(guān)于公益股權(quán)捐贈企業(yè)所得稅政策問題的通知》發(fā)布，這次股捐涉及的所有問題才最終全部畫上句號。曹德旺的股捐，實實在在推動了政府部門在慈善制度上的創(chuàng)新。
數(shù)量的激增和規(guī)模的擴(kuò)張，2008年民間捐款的“井噴”效應(yīng)加之2011年的郭美美事件，一下將基金會的公信力推到了前所未有的高度——公益慈善項目運(yùn)行與管理的規(guī)范化問題、機(jī)構(gòu)治理與信息公開問題、捐款使用透明度與資金使用效率等問題都開始引起社會的密切關(guān)注，也成為業(yè)內(nèi)討論的重點(diǎn)。
而根據(jù)《中國慈善發(fā)展報告》(2012)統(tǒng)計，2010年，調(diào)查的875家非公募基金會中，全職員工為0的非公募基金會占29%，這個比例高于公募基金會的19%。在政府補(bǔ)助性收入方面，公募基金會是非公基金會的29.8倍，政府補(bǔ)助性收入占公募基金會總收入近10%，僅占非公募總收入的0.58%。
2008~2010年末非公募基金會非限定性凈資產(chǎn)都超過了凈資產(chǎn)總量的70%，高于公募基金會的55%左右。非公募基金會在資金使用上自由度更大些。
2012—2013：
非公募基金會審批權(quán)下放
2012年3月20日，第十三次全國民政會議決定將在全國下放非公募基金會審批權(quán)、異地商會審批權(quán)等。9月，廣州市率先開始登記非公募基金會，并在廣州市社會組織信息網(wǎng)公開了“非公募基金會登記辦事指引”。緊接著，2013年初開始，市級民政登記注冊的非公募基金會如雨后春筍在全國多地出現(xiàn)。
2012年，成美慈善基金會在海南省民政廳的批復(fù)下轉(zhuǎn)為地方公募基金會。2013年9月，北京新陽光慈善基金會正式獲得公募基金會身份。公募權(quán)突圍，更大范圍地開放公募權(quán)愈加可期。
2013年3月10日，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案公布，明確要重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。這四類社會組織可直接登記。“雙重管理”開始解鎖。2013年，全國共有基金會3549個，其中公募基金會1378個，非公募基金會2137個。(據(jù)民政部《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》)
此外，非公募基金會關(guān)注的領(lǐng)域雖然仍比較集中，但除了教育領(lǐng)域的一枝獨(dú)秀之外，非公募基金會在科學(xué)研究、社區(qū)發(fā)展、環(huán)境等領(lǐng)域亦有所涉及，基金會活動領(lǐng)域的多樣化也是公益慈善領(lǐng)域的整體趨勢，其重要作用是有助于在小眾領(lǐng)域中發(fā)揮政府與市場所無法發(fā)揮的社會服務(wù)功能。
2014—2015：
基金會的互聯(lián)網(wǎng)時代
在技術(shù)水平上，公益行業(yè)與外部大環(huán)境之間常常是脫節(jié)的。但得益于互聯(lián)網(wǎng)尤其是移動互聯(lián)的發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+慈善”成為基金會行業(yè)的熱門詞匯，也拉近了公益與其他行業(yè)發(fā)展水平的距離。基金會無論是公募的還是非公募的，都十分積極地在與互聯(lián)網(wǎng)相聯(lián)系，尤其是與移動互聯(lián)網(wǎng)建立聯(lián)系，尋求跨越式發(fā)展。
2014年誕生了很多以前從未有過的籌款形式、名詞、概念，影響較大的如“冰桶挑戰(zhàn)”、“善行者”運(yùn)動籌款和互聯(lián)網(wǎng)眾籌。“粉絲運(yùn)營的意識”也成為很多基金會的共識。2015年騰訊9·9公益日引爆了公益圈。
而不能公開募款的非公募基金會，公募權(quán)的共享、聯(lián)合勸募成為潮流?；ヂ?lián)網(wǎng)籌款讓募捐的地域界限、公募與非公募的界限更加模糊。實際操作上，“公益行業(yè)發(fā)展到適度放開公募權(quán)的時期。”徐永光說。
在公益支出上，非公募基金會越來越多大手筆。2016年中國慈善榜發(fā)布的基金會榜單上，非公募基金會捐贈支出排在第一的騰訊公益慈善基金會，年度支出2.16億元，榜單前七位的非公募基金會都超過1億元。
2014年，全國共有基金會4117個，其中公募基金會1470個，非公募基金會2610個;2015年公募基金會1548個，非公募基金會3198個(據(jù)民政部《社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》)。非公募在數(shù)量上和增長速度上都已經(jīng)占絕對優(yōu)勢。
2016：
公募權(quán)放開水到渠成
2016年9月1日，《慈善法》正式實施;5月，民政部就《基金會管理條例(修訂草案征求意見稿)》向社會征求意見;10月11日，民政部、財政部、國家稅務(wù)總局印發(fā)《關(guān)于慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費(fèi)用的規(guī)定》。
1981年，我國第一家基金會中國兒童少年基金會成立。2004年，非公募基金會登上舞臺。2016年，公募權(quán)放開，“非公募基金會”將不再作為“基金會類型”之一。
“非公募基金會”的名字雖將不再，但眾多基金會仍會以“非公募”的形態(tài)存在。而當(dāng)下這個結(jié)點(diǎn)，非公募基金會面對新環(huán)境的改變、競爭加速等情況，會作出怎樣的調(diào)整?
(部分資料來自《公益時報》2013年11月19日專題報道《非公募基金會中國成長史》)
■ 本報記者 王會賢
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